대한민국임시정부의 정부형태: 회의제

초록

대한민국 임시정부에 대한 논의는 대체로 의원내각제, 대통령제 등에 초점이 맞추어져 있다. 임시정부 집행부의 변화(국무총리-대통령-국무령-위원회국무회의-주석)를 기준으로 한 것이다. 그러나 정부 형태는 집행부의 형태와는 구분하여야 할 것이다. 정부 형태는 단순히 집행부의 형태만이 아니라 권력의 원천 그리고 전체 권력기구들의 상호관계 속에서 파악되어야 할 것이다. 일반적으로 대통령제, 의원내각제는 모두 국민의 선거에 의한 대의제 정부형태이다. 그러나 임시정부는 대의제 정부가 아니었다. 임시정부는 독립운동가들이 자율적으로 조직한 직접 정부였다. 또한 대통령제 및 의원내각제의 정부형태는 집행부와 입법부 사이의 견제와 균형으로 특징된다. 그러나 임시정부에서 집행부와 입법부는 대등하지 않았다. 의정원이 궁극적이고 지배적인 권력의 원천이었다. 임시정부의 정부형태는 대의제 의원내각제 혹은 대통령제와는 구별되는 것이었다. 그리하여 이글에서는 또 다른 정부형태인 ‘회의제’(régime d'assemblée; Versammlungsregierung)에 주목하고자 한다. 회의제는 주권적 회의체가 권력의 중심을 이루고 권력분립보다 권력통합을 중시하는 체제라고 할 수 있다. 회의제는 대의제에서도 볼 수 있지만, 직접 정부에서 자주 나타난다. 직접 정부는 국민들이 직접 통치의 주체가 되거나 국민을 대신하는 주권적 집단이 최고권력을 행사하는 체제이다. 회의제는 일반적으로 비상시 나타나는 체제이다. 현대 평시의 유일한 회의제는 스위스의 정부형태가 거론된다. 우리 임시정부는 의정원 중심 체제였다. 임시정부 출범 당시 의정원은 제헌의회였으며, 동시에 의정원 의원들은 임시정부의 집행부를 구성하였다. 임시정부와 의정원은 분리될 수 없는 것이었다. 이후 임시정부는 수차례 헌법 개정과 집행부의 변화가 있었지만, 의정원 자체는 한 번도 해산되지 않았다. 때로는 집행부의 모태가 되기도 하고, 때로는 집행부를 불신임, 탄핵하기도 하고, 때로는 집행부 역할을 대신하기도 하였다. 민족유일당 운동 이후에는 정당이 새로운 권력 중심으로 대두하였다. 한국독립당(상해)-한국국민당-한국독립당(중경) 그리고 끝으로 한국독립당(중경)과 민족혁명당이 연합하여 임시정부를 이끌었다고 할 수 있다. 그러나 의정원은 여전히 당과 병행하여 헌법적 권력을 담지하였다. 의정원의 주권적 회의체로서의 성격은 ‘당의 지배’와 더불어 의연히 존속하였다. 물론 우리 임시정부 집행부는 의정원으로부터 분화되어 있었으며, 임시정부는 집행부 중심으로 운영되었다. 임시정부의 운영은 집행부가 담당하였고, 의정원은 주로 정해진 회기에만 열렸으며, 입법 활동은 저조하였다. 당시 사람들은 임시정부의 헌정체제를 대의제 및 의원내각제 등으로 인식하였다. 임시정부는 분명 전형적인 권력집중의 회의제와는 다른 측면이 있다. 그러나 의정원의 우위성은 변함이 없었다. 집행부와 의정원 간 권력 관계의 결정적인 순간에 의정원은 집행부를 능가하였으며, 집행부가 형해화된 경우 의정원 중심으로 임시정부를 지속시켰다. 평시 상황에서는 대통령제, 의원내각제 등에 유사한 권력분립을 지향하였지만, 비상 상황에서는 결국 의정원 중심 체제로 회귀하였던 것이다. 임시정부 헌정사는 파행과 혼란의 연속이었다고 할 수 있다. 또한 헌정 활동이 침체하고 정돈(停頓)된 경우도 있었다. 항일 독립운동이 그렇듯이 임시정부의 헌정도 간난신고의 역사였다. 그렇지만, 임시정부는 민주 헌정을 포기하지 않았고, 끊임없이 타개책을 시도하였고, 헌정의 동일성을 면면히 이어갔다. 그러한 임시정부 헌정의 지속성은 ‘회의제’였기에 가능하였다는 것이 필자의 생각이다.

키워드