독일 이단계이론의 현대적 적용 가능성

초록

1950년대에 형성된 독일의 이단계이론은 보조금 지급여부를 결정하는 단계와 보조금을 지급하는 방법으로서 사법적 계약을 체결하는 단계를 구별하고 전자를 행정행위로 구성하여 행정법원에 의해 통제할 목적으로 고안된 이론이다. 이러한 전통적 이단계이론에 대해서는 그동안 여러 가지 비판들이 제기된 바 있다. 두 가지 단계의 구별이 어렵다는 비판, 두 가지 단계 사이의 법적 관계가 불분명하다는 비판, 행정사법이론과 공법상 계약 이론이 일반화된이후로 행정의 사법적 형식의 활동에 대한 공법적 통제라는 목적 달성을 위해 이단계이론은 더 이상 효용성이 없다는 비판 등이 바로 그것이다. 그러나 이단계이론이 사법적 계약의 형식으로 구성되는 법률관계의 앞부분에 행정주체의 일방적이고 고권적인 행위가 있다는 것을 포착하여 이를 행정쟁송의 대상으로 삼은 것은 여전히 높게 평가할만하다. 특히 우리의 경우에는 아직 공법상 계약에 관한 명문의 규정도 없으며, 행정주체가 체결하는 사법적 계약에 대해 독일처럼 기본권 구속과 같은 공법적 통제를 가하는 것이판례에 의해 일반적으로 승인되었다고 보기 어렵다는 점을 고려한다면, 이단계이론이 갖는 유용성은 높다고 생각된다. 또한 경원자 관계에 있는 제3자의입장에서는 2단계 계약의 무효를 주장하는 것보다 전통적인 제3자효 행정행위 이론에 기초하여 1단계 행정행위에 대한 취소소송 제기 및 집행정지 신청이라는 보다 더 확실하고 손쉬운 권리구제수단을 행사할 수 있다는 장점도있다. 독일에서는 보조금, 공공시설 이용, 공공업무 위탁발주 등의 영역에서 이단계이론에 따른 법률관계 구성의 가능성 여부가 논의되어 왔다. 우리의 경우에도 마찬가지로 이러한 분야에서 계약체결 전 단계의 행정주체의 고권적 결정을 행정행위로 보아 공법적 통제를 가하는 것을 고려해볼 수 있을 것이다. 위와 같은 영역 외에도 국가 또는 지방자치단체에서 공무원 신분이 아닌 공무직 근로자를 채용하는 경우 그 채용 결정과 이후에 이루어지는 계약체결의단계, 국공유재산의 매각결정과 그 이후에 이루어지는 매매계약체결의 단계, 한국토지주택공사의 공공임대주택 사업과 관련한 입주자 선정행위 및 그에따른 임대차계약 체결 등도 이단계이론에 따른 법률관계 구성이 가능할 수있을 것으로 보인다. 개별적 법률관계들에 대한 보다 더 심도 있는 후속 연구를 통해 행정의 사법적 형식의 활동에 대한 공법적 통제를 확대하고 강화해나갈 필요가 있을 것이다.

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